Agências reguladoras e órgãos antitruste importam em uma economia de mercado

Original em: https://go.fgv.br/WgemY8tzH1G

Em almoço na Firjan em novembro, Issac Sidney, presidente dessa associação, resumiu: "um setor bancário forte depende de um regulador forte, que deve se basear em três pilares: solidez, inovação e integridade". Já Samuel Pessoa, em artigo na Folha de S.Paulo de 30/11, afirmou que "se o número de instituições e escopo cresceram, o orçamento do Banco Central do Brasil precisa aumentar".

Acrescentaria aos pertinentes comentários que suas assertivas valem para outros mercados regulados – entre eles, os de energia elétrica, gás, petróleo, telecom, mineração, saúde, transporte coletivo, ferrovia, rodovia, portos, aviação e saneamento, que se robustecem quando há um regulador vigoroso, independente, não capturado, inovador, íntegro e com orçamento e estrutura adequados.

De fato, agências reguladoras e órgãos antitruste são essenciais, em particular em setores privatizados, pois reduzem incertezas e custos de transação, corrigem falhas de mercado, equilibram o poder econômico entre as partes, aumentam a eficiência, estimulam a concorrência, fiscalizam a qualidade dos serviços e produtos e produzem estabilidade institucional. Dessa forma, alavancam os investimentos, trazem inovações e fomentam o crescimento econômico do país onde atuam.

O Risco à Independência das Agências no Brasil

Apesar da relevância das agências reguladoras em economias de mercado, a independência dessas instituições tem sido posta em risco no Brasil, seja no tocante à autonomia de suas decisões, seja sobre seus orçamentos. Impossível exigir delas resultados positivos se não há condições para que exerçam o que determina a lei.

Nessa vertente, e à luz da experiência internacional, o que dizer acerca da Proposta de Emenda Parlamentar aprovada na Comissão de Constituição e Justiça, relatada pelo deputado Danilo Forte, que objetiva atribuir ao Poder Legislativo o papel de fiscalizador das agências? Para responder tal indagação, vale resumir duas influentes experiências internacionais no tocante ao tema: a inglesa e a americana.

A Experiência do Reino Unido

No caso do Reino Unido, o período de Margaret Thatcher (1979-1990) inaugurou um paradigma institucional de agência reguladora que serviu de exemplo para diversos países, inclusive para o Brasil, tornando privatização e regulação faces complementares de uma mesma política.

Não por casualidade, Thatcher fez um amplo programa de privatizações (para eliminar possíveis interferências políticas, corrupção e ineficiência operacional), concomitantemente à criação de agências reguladoras robustas e independentes para os setores privatizados, as quais se tornaram peças estruturais e fundamentais da sua agenda de desestatização. Afinal, como transferir monopólios naturais públicos para agentes privados, se, segundo a teoria econômica, a maximização de lucro produz resultados alocativos ineficientes para a sociedade?

É neste ponto que entram em cena as agências reguladoras e os órgãos antitruste. Desde que as falhas de governo não superem as falhas de mercado, tais instituições passam a desempenhar o papel essencial de guardiãs dos direitos difusos dos consumidores (observando a modicidade tarifária), ao mesmo tempo em que zelam pela sustentabilidade das empresas privadas no longo prazo (garantindo seu equilíbrio econômico-financeiro intertemporal) e fomentam o desenvolvimento da nação.

A arquitetura institucional inglesa refletia-se no tripé sociedade-empresa-Estado e baseava-se em três princípios:

1. A desestatização como forma de aumentar a eficiência econômica (e não como maneira arrecadatória quando da privatização);

   
   

2. A criação de árbitros republicanos, neutros e técnicos – as agências reguladoras – capazes de equilibrar os anseios de cidadãos, empresas e governos;

   
   

3. O estabelecimento de regras regulatórias transparentes, previsíveis e estáveis, imprescindíveis para atrair investimentos privados de longo prazo.

   
   

Neste contexto, o Estado passa de controlador, produtor e empresário para regulador, mitigando corrupção, baixa produtividade e interferência política, passando a focar na eficiência econômica necessária para produzir mais e distribuir melhor os recursos escassos do Estado.

Por essa razão, em 1983, foi criado o órgão concorrencial Monopolies and Mergers Commission, antecessor da Competition Commission (1999) que, em 2014, se transformou na Competition and Markets Authority. Neste arranjo institucional, as agências reguladoras setoriais – mais proativas – teriam como prima-irmã a agência antitruste multissetorial mais reativa, para, em conjunto, minimizarem as falhas de mercado, promovendo níveis mais elevados de bem-estar social e estimulando o crescimento econômico.

A Experiência dos Estados Unidos

No caso americano, por sua vez, o processo de criação de agências reguladoras foi distinto do modelo inglês apenas por uma razão: nos EUA, essas agências surgiram entre 1887-1970 para controlar setores já privados, enquanto no Reino Unido, como visto, estas foram criadas ex-ante para regular setores recém-privatizados.

Diferentemente do paradigma do Reino Unido, assim, nos EUA não havia empresas estatais em setores como ferrovias, petróleo, gás, telecomunicações, finanças, energia ou mineração, setores que sempre foram privados. O alerta vermelho ocorreu quando, no final do século XIX, estes segmentos foram crescendo e se transformando em monopólios e oligopólios gigantes (trusts) – como foi o caso da Standard Oil, U.S. Steel, AT&T, Railroads, bancos e seguradoras – que passaram a deter extraordinário poder econômico e político.

Foi nesta conjuntura que os EUA optaram por criar as agências reguladoras. O objetivo era claro: controlar os trusts privados para impedir o abuso de poder econômico e político, garantir a concorrência leal, proteger os consumidores e supervisionar o mercado financeiro para evitar crises, como ocorreu em 1929.

Conjuntamente, e até mesmo antes da criação da maioria das agências reguladoras, foi criado o órgão antitruste americano, em 1914, o Federal Trade Commission (FTC), que, em conjunto com o Departamento de Justiça americano (DOJ), passou a compor o sistema antitruste do país.

A Importância do Desenho Institucional

A razão de ser de uma agência reguladora e de um órgão antitruste, destarte, são as mesmas em ambas as jurisdições: eliminar ou minimizar falhas de mercado em setores compostos por empresas privadas, que apresentam, por exemplo, assimetria de informação, externalidades negativas e monopólios naturais. Nestes casos, a presença de instituições reguladoras deixa de ser um detalhe administrativo para se tornar um elemento basilar do funcionamento eficiente dos mercados.

Decerto, agências reguladoras e órgãos antitruste importam – e muito – em uma economia de livre-mercado. Aliás, como apontam diversos autores – por exemplo, Ronald Coase (Nobel 1991), Douglass North (Nobel 1993), Jean Tirole (Nobel 2014), Paul Joskow e o trio Nobel em 2024 (Daron Acemoglu, Simon Johnson e James A. Robinson) – a previsibilidade institucional reduz custos de transação, minimiza assimetria de informação, disciplina o poder econômico e político e produz segurança jurídica.

Ainda assim, vale sempre lembrar que a efetividade das agências reguladoras e dos órgãos antitruste não é automática, dependendo sobremaneira do desenho institucional capaz de blindá-los contra interferências políticas de curto prazo e capturas pelos próprios setores regulados; riscos estes amplamente documentados por George Stigler (Nobel 1982), Sam Peltzman, Jean-Jacques Laffont e Jean Tirole (Nobel 2014).

Nesse sentido, pode-se inferir que essas instituições, para serem fortes, precisam ter:

• Autonomia decisória;

  
  

• Diretores ou conselheiros com mandatos estáveis e intercalados;

  
  

• Técnicos competentes e com notório saber na matéria;

  
  

• Capacidade de produzirem com celeridade normas setoriais com critérios técnicos, transparentes e com análises de impacto regulatório;

  
  

• Mecanismos de prestação de contas que assegurem legitimidade pública.

  
  

Quando todos esses elementos se alinham, as regulações evitam distorções e arbitrariedades e constroem a confiança: dos consumidores, que passam a ter proteção; dos investidores, que podem inovar e planejar investimentos de longo prazo; e do Estado, que encontra na técnica um antídoto contra impulsos improvisados dos governos de plantão.

É essa governança, equilibrada entre independência e accountability, que transforma as agências reguladoras e os órgãos antitruste em pilares de estabilidade econômica e institucional. A experiência internacional, em suma, mostra que países que valorizam reguladores fortes, estáveis e com desenhos institucionais adequados colhem mais inovação, mais competição e melhores serviços públicos.

O Caminho do Brasil

Cada país, dessarte, deve fazer a sua escolha. O Reino Unido, observando a experiência americana e respeitando suas idiossincrasias e seu momento histórico, tomou uma avenida exitosa. Nos anos 1990, o Brasil seguiu os modelos americano e inglês, mas tem apresentado retrocessos, ainda passíveis de reversão.

Não há tempo para tergiversar, dado que o Brasil cresce pouco comparativamente a seus pares há cinco décadas. O bônus demográfico já passou, a taxa de investimento como proporção do PIB foi de parcos 17,5% nos últimos 30 anos, a qualidade educacional é lastimável no cenário internacional (segundo o Pisa) e a produtividade não consegue crescer 1% ao ano há 30 anos.

Não é por acaso que o PIB dos EUA é de US$ 30 trilhões enquanto o brasileiro é de menos de US$ 3 trilhões, menor do que o valor de mercado de Nvidia, Apple ou Amazon, por exemplo. Nos EUA, o empreendedor é estimulado, mas sem descuido com o consumidor. Isso ilustra que o crescimento de uma nação não ocorre por acidente ou voluntarismo, mas com políticas robustas e instituições vigorosas.  É interessante notar que, embora desigualdades persistam, mesmo o mais pobre também enriquece neste processo. É o caso da renda per capita do Mississipi, o estado mais pobre dos EUA, que supera a de países considerados ricos, como a França.

Conclusão

Por todo o exposto, portanto, não é possível afirmar que um bom desenho institucional seja aquele em que uma agência reguladora se submeta à fiscalização de um dos três poderes, em particular do Legislativo. Muito menos que tenha seus orçamentos cortados pelos governos da hora.

Por isso, a PEC do deputado Danilo Forte é inadequada, e vai de encontro às melhores experiências internacionais. Sugere-se o arquivamento desta inapropriada proposta e a imposição de um desenho institucional que garanta autonomia financeira às agências, além da autonomia operacional.

Afinal, um país que busca modernizar a infraestrutura de todos os seus modais, investir em capital humano, inovar com tecnologia de ponta, garantir segurança energética e alimentar e reduzir desigualdades precisa ter uma economia aberta e fortalecer suas instituições, tornando-as inclusivas. Essas não são opções secundárias, mas decisões empiricamente comprovadas como boas políticas de desenvolvimento econômico, sem improvisos, essenciais para assegurar que serviços básicos – como energia, transporte, saneamento, telecomunicações – sejam ofertados adequadamente e ao menor custo possível para a sociedade.

É fato, portanto, que agências reguladoras e órgãos antitruste importam, e muito, em uma economia de mercado como a brasileira.

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Notas e Contexto Histórico

O Programa de Privatizações de Thatcher Nos anos 1980-1990, Thatcher fez o maior programa de privatizações visto até então em economias desenvolvidas. Entre os setores privatizados estavam: telecomunicações (British Telecom), gás (British Gas), energia elétrica (CEGB e distribuidoras regionais), aviação (British Airways), água e saneamento, siderurgia, portos e ferrovias.

Agências Reguladoras no Reino Unido As agências criadas no período Thatcher incluem:

• Office of Telecommunications (Oftel), em 1984;

• Office of Gas Supply (Ofgas), em 1986;

• Securities and Investments Board (SIB), em 1988;

• Office of Electricity Regulation (Offer), em 1989;

• Office of Water Services (Ofwat), em 1989;

• National Lottery Regulator (NLRC), em 1991 (virou Gambling Commission em 2005);

• Office of the Rail Regulator (ORR), em 1993;

• Environment Agency (EA), em 1994;

• Office of Communications (Ofcom), em 2003 (reuniu vários reguladores como ITC, RA e BSC);

• Financial Services Authority (FSA), em 1997;

• Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem), em 2000.

  
  

Modelos de Regulação: Price Cap Há diversos modelos de regulação econômica na literatura, mas o modelo price cap (regulação por teto de preços), proposto por Stephen Littlechild, acabou sendo o mais popular na Inglaterra em detrimento ao modelo mais usado nos EUA, o rate of return (cost plus). Este último criava incentivos ao overinvestment (efeito Averch-Johnson), enquanto o price cap focava em limitar abusos de preços e criar incentivos à eficiência via ganhos de produtividade. Obviamente, a prática difere da teoria e o price cap tomou formatos distintos, ainda que seja hoje o mais importante benchmark. (Mais sobre o tema em: https://go.fgv.br/CSAkaTAORkp ).

Agências Reguladoras nos EUA - Algumas das principais agências são:

1. Interstate Commerce Commission (ICC, 1887) – ferrovias;

2. Federal Power Commission (FPC, 1920) – predecessora da FERC;

3. Federal Communications Commission (FCC, 1934) – telecomunicações;

4. Securities and Exchange Commission (SEC, 1934) – mercado de capitais;

5. Civil Aeronautics Board (CAB, 1938) – aviação civil;

6. Environmental Protection Agency (EPA, 1970) – política ambiental;

7. Federal Energy Regulatory Commission (FERC, 1977) – gás, petróleo e energia elétrica.

   
   

Teoria Econômica: Assimetria de Informação Em artigo seminal, The Market for Lemons (1970), George A. Akerlof introduz o conceito de assimetria de informação, mostrando como mercados podem falhar quando uma das partes possui mais informação do que a outra (seleção adversa). Akerlof ganhou o Prêmio Nobel em 2001. Outras obras importantes incluem Economic Theory of Regulation (Stigler, 1971), Toward a More General Theory of Regulation (Peltzman, 1976) e estudos de Laffont e Tirole (1993).