Reforma tributária e a autonomia dos entes

A reforma tributária, que vem sendo discutida há mais de 30 anos, em 2019 passou a ter incomensurável apoio político. De fato, as PECs 45 e 110 foram propostas neste ano, assim como as emendas 192 e 21 a estas (respectivamente) pelo Comitê de secretários estaduais da fazenda (Comsefaz). O governo Bolsonaro também encaminhou o PL 3884/2020 e os 27 governadores assinaram uma carta de apoio em 2022. A comoção geral para acabar com as distorções tributárias veio à tona, pois o Brasil deixou de ser um “país do futuro”, apresentando baixa e estagnada produtividade, e recorrente crescimento econômico abaixo do seu potencial, problemática que afeta a todos os brasileiros indistintamente.

Essa união de esforços deu certo e a PEC 45 foi aprovada com ampla maioria (382 votos no primeiro turno e 375, no segundo) na Câmara em julho/23. Segue o debate no Senado e três temas merecem destaque. O primeiro concerne à urgente redução das exceções, para que o restante dos contribuintes não pague a conta, uma vez que a carga se manterá constante (conceito de neutralidade). De fato, quanto mais exceções, maior será a alíquota total de referência (CBS+IBS) para os demais, a qual é endógena ao processo. A endogeneidade ocorre devido à incerteza quanto ao gap de compliance (diferença entre o que se arrecada e o que se deveria arrecadar), que ocorre por quatro fatores: sonegação, elisão, inadimplência e judicialização. É por isso, aliás, que uma transição mais longa é faz necessária.

O segundo tema diz respeito à definição do critério de repartição do Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR), tema espinhoso entre os entes, que têm realidades e necessidades distintas; e o terceiro, refere-se ao acordo acerca dos critérios de votação no Conselho Federativo. Para além destes pontos, há outro que tem sido foco de exaltados debates e deve voltar a ser discutido no Senado: a questão da autonomia dos entes. Para uns, ela foi ferida. Para outros, reforçada.

Primeiramente, é preciso observar que, por um lado, leis afetam como os agentes econômicos agem, e que, por outro, a dinâmica econômica enseja o surgimento ou o aperfeiçoamento de marcos normativos. O objetivo final de diretrizes legais não pode se ater à “forma”, mas ao “resultado”. Se uma determinada lei obstrui o crescimento econômico do país, esta precisa ser alterada o quanto antes. É o caso das caóticas regras tributárias atuais, que devem ser modificadas pela PEC 45.

É fato que a “autonomia descoordenada” dos 5570 municípios, 27 estados e a da União, referente à formulação de regras sobre a tributação no consumo (ISS, ICMS, PIS, COFINS, IPI), trouxe, para o setor privado, complexidade no pagamento do tributo e no recebimento de créditos, perda de produtividade e gigantesco dispêndio desnecessário de dinheiro e tempo com infindáveis contenciosos. Do ponto de vista do setor público, por sua vez, observa-se inúmeros desperdícios de recursos e perda de produtividade. Auditores e procuradores – os servidores mais bem pagos do poder executivo estadual – trabalham cotidianamente em conflitos com os contribuintes, que não trazem melhora para o sistema, mas que os deixam sem tempo para se dedicarem a tarefas produtivas, como por exemplo, saber usar os instrumentos da 4ª Revolução Industrial no aprimoramento de suas fiscalizações. Somente por estas razões, portanto, se justifica alteração legislativa e a PEC 45, em particular, endereça essas questões.

Segundo o Banco Mundial (Doing Business), 75% do PIB é gasto em litígio e mais de 1,5 mil horas são despendidas no pagamento de tributos. Um horror. Qual a vantagem para o cidadão (e para o Brasil) desta “autonomia descoordenada” legislativa, se ela não traz benefício social, indo na direção inversa ao fomento do crescimento do país?

Não por menos, dos 193 países da ONU, 174 adotam o IVA, padrão da tributação sobre consumo proposta na PEC45. A prática internacional, assim, mostra que este é o caminho para dirimir os desperdícios e focar no crescimento econômico. China e Índia já adotaram tal modelo com sucesso. Em publicação feita pelo Banco Mundial em 2022[1], Yue Zhou identificou que a introdução do IVA na Índia levou a um aumento da produtividade das empresas formais do setor manufatureiro e ajudou na sua formalização.

A autonomia federativa desejada, por outro lado, é a que a PEC 45 salvaguarda. Não só pela garantia da manutenção da autonomia acerca da escolha da carga tributária, mas também pela “autonomia coordenada”, que será lograda a partir do disruptivo Conselho Federativo (CF). Com a Proposta em tela, destarte, a autonomia dos entes subnacionais será reforçada, jamais açoitada.

Deveras, a PEC 45 estabelece que – a partir de uma alíquota de referência estipulada pelo Senado – cada ente poderá definir a sua, que valerá para todos os bens e serviços da sua jurisdição. A alíquota final, por consequência, será a soma das alíquotas dos três entes. Isto quer dizer, deste modo, que, se um prefeito ou governador optar por diminuir a sua alíquota para fazer um “tax competition” com “seus rivais” (municípios ou estados fronteiriços ao seu), poderá fazer. Mais ainda. Se o chefe do executivo desejar brindar subsídio a algum setor ou empresa, ele poderá fazer por via da despesa orçamentária, seguindo os ditames locais legais. Nada o impede, pois quem manda no orçamento do ente é ele.

Além disso, a PEC 45 traz uma desejada “autonomia coordenada” com o inovador CF. Alguns analistas argumentam em “perda de autonomia”, pois o CF seria um terceiro poder, deixando os estados nas mãos da União. Basta ler o texto da PEC 45, especificamente o artigo 156-B, para identificar a fragilidade da tese. Em nenhuma parte do texto é possível interpretar que a União ou qualquer outra figura fará parte deste Conselho. Pelo contrário. No comando legal está expresso que a equipe técnica do Conselho será formada exclusivamente por servidores de carreira dos fiscos ou das procuradorias estaduais e municipais, valorizando, assim, ditos colaboradores.

Justamente para não retirar a autonomia de qualquer ente subnacional, o CF será um “mero”, conquanto extremamente relevante, coordenador entre os estados e municípios, com informações compartilhadas e difundidas entre eles. Caberá ao CF, por exemplo, uniformizar as interpretações, entendimentos e aplicações legais – não sendo um terceiro poder e muito menos tendo participação da união –, o que desafogará os conselhos administrativos tributários, dará maior segurança aos auditores e procuradores quanto às suas autuações e atuações na área tributária, e permitirá que uma empresa que tenha filiais em diversos locais não sofra (como ocorre hoje) com as mais diversas interpretações das burocracias sobre temas tributários. O empresário deixa de lidar com 5600 legislações e passando a tratar com uma! Uma completa desburocratização.

Todos os auditores e procuradores trabalharão de forma unida, coordenada e com um mesmo conjunto de informações e propósito, o que reforçará a importância de ambas as categorias para o aumento da produtividade do país e possível diminuição da alíquota de referência, uma vez que, com trabalho harmônico, o gap de compliance deve diminuir e a arrecadação aumentar. O ganho, quando um estado é bem-sucedido em uma fiscalização, portanto, é de todos e as melhores práticas serão difundidas entre eles, via CF. Não por menos a Frebrafisco (Federação dos fiscos estaduais) tem se posicionado favorável à PEC 45.

Além disso, o CF será um arrecadador e distribuidor dos recursos entre os entes e os contribuintes, seguindo diretrizes previamente expressas em comando legal, sem que o Conselho possa fazer o que deseja à revelia da lei e das normas pré-estabelecidas. Este fato gera segurança para os tesouros estaduais de que, independentemente da situação fiscal dos estados de origem, os estados de destino receberão sua arrecadação, tal qual ordena o comando legal. As empresas, por sua vez, não dependerão dos tesouros estaduais para obterem seus créditos, como ocorre hoje, o que lhes dará toda segurança jurídica necessária, pois caberá ao CF fazer dito creditamento, sempre em conformidade com o que rege a legislação e não à revelia dela.

A Reforma Tributária, descrita na PEC 45, desta forma, é o caminho para melhorar a vida de todos, especialmente no médio prazo, quando um maior crescimento econômico virá. Na esperança de que o Senado seja forte e resista aos lobbies. Há que lapidar o texto vindo da Câmara e aprová-lo o quanto antes.